สำรวจนิรโทษกรรมในอเมริกาใต้! รัฐบาลพลเรือนทำอะไรได้บ้างเพื่อคืนความเป็นธรรม

ก่อนการเลือกตั้ง 2566 ภายใต้รัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา การดำเนินคดีการเมืองด้วยการใช้มาตรา 112 มาตรา 116 ไปจนถึงการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ถูกดำเนินการจนส่งผลให้จำนวนผู้ต้องขังในคดีการเมืองยังคงพุ่งสูง ขณะที่สถานการณ์ปัจจุบันภายใต้รัฐบาลพลเรือนที่นำโดยเศรษฐา ทวีสิน ทิศทางของผู้ที่ถูกดำเนินคดีทางการเมืองยังคงไม่ชัดเจนและสถานการณ์ยังไม่ไปในทางที่เป็นคุณกับผู้ต้องหาคดีการเมือง

การออกกฎหมาย “นิรโทษกรรม” ให้แก่ผู้ต้องหาคดีการเมืองเป็นอีกช่องทางหนึ่งที่สามารถเป็นทางออกเพื่อทำให้สภาพสังคมหลังผ่านความขัดแย้ง (Post-conflict Society) กลับสู่เส้นทางปกติให้ได้ไวที่สุด แต่รัฐบาลพรรคเพื่อไทยไม่ได้มีนโยบายที่ชัดเจนเกี่ยวกับการนิรโทษกรรม ทั้งยังมีบาดแผลทางการเมืองที่เกิดจากการเสนอร่างกฎหมายนิรโทษกรรมเมื่อปี 2556

อย่างไรก็ดี การศึกษาตัวอย่างการนิรโทษกรรมของต่างประเทศน่าจะช่วยให้เห็นแนวทางการคลี่คลายความขัดแย้งของแต่ละประเทศ โดยเฉพาะในภูมิภาคอเมริกาใต้ที่หลายประเทศมีการเปลี่ยนผ่านจากยุคเผด็จการสู่ยุครัฐบาลพลเรือนโดยใช้การนิรโทษกรรม ซึ่งบทเรียนของบรรดาประเทศในอเมริกาใต้น่าจะเป็นโมเดลให้สังคมไทยได้ถกเถียงถึงหลักเกณฑ์และวิธีการในการนิรโทษกรรมได้อย่างดี

ประเทศอาร์เจนตินาเริ่มต้นความขัดแย้งขนาดใหญ่หลังเกิดการรัฐประหารเมื่อปี 1976 จนเกิดการคุกคามสิทธิมนุษยชนเป็นวงกว้างภายใต้เหตุการณ์ที่เรียกว่าปฏิบัติการปฏิรูปประเทศ (Process of National Reorganization) หรือ “Dirty War” ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตโดยประมาณระหว่างปี 1976 ถึงปี 1983 อยู่ที่ 9,000-15,000 คน ในจำนวนนี้มีการถูกบังคับสูญหายควบคู่กันไปด้วย และมีผู้ถูกคุมขังอีกอย่างต่ำ 30,000 คน รวมทั้งกว่าอีก 500,000 คนต้องการเป็นผู้ลี้ภัย

อย่างไรก็ตาม เมื่อการเลือกตั้งใกล้เข้ามาถึงในปี 1983 คณะรัฐประหารได้ออกกฎหมายนิรโทษกรรมตัวเองก่อนการเลือกตั้งเพียงไม่กี่สัปดาห์ กฎหมายนิรโทษกรรมฉบับนี้ถูกเรียกว่า “กฎหมายว่าด้วยความปรองดองแห่งชาติ” (Law of National Pacificication) ที่นิรโทษกรรม “ผู้กระทำอาชญากรรมที่มีเจตนาหรือความมุ่งหมายเพื่อการก่อการร้ายและการล้มล้างระบอบการปกครอง ระหว่างวันที่ 25 พฤษภาคม 1973 จนถึงวันที่ 17 มิถุนายน 1982” ซึ่งดูเหมือนจะมีเจตนาในการนำกลุ่มติดอาวุธหรือกลุ่มต่อต้านรัฐบาลกลับเข้าสู่สังคม ทว่าในความเป็นจริงกลับมีกลุ่มผู้ต่อต้านรัฐบาลจำนวนเพียงหยิบมือเท่านั้นที่ได้รับประโยชน์จากการนิรโทษกรรมครั้งนี้ เนื่องจากผู้ควรได้รับประโยชน์ส่วนใหญ่เสียชีวิตหรือลี้ภัยไปหมดแล้ว 

ขณะเดียวกันในบทต่อขยายของกฎหมายก็ระบุให้มีการนิรโทษกรรมการละเมิดกฎหมายเพื่อต่อต้านการก่อการร้าย ทำให้มีเจ้าหน้าที่รัฐและผู้ละเมิดสิทธิมนุษยชนจำนวนมากได้รับประโยชน์มากกว่าผู้ถูกละเมิดหลายแสนชีวิต

เมื่อการเลือกตั้งมาถึงการพยายามแก้ไขกฎหมายนิรโทษกรรมฉบับนี้จึงกลายเป็นวาระแห่งชาติ ต่อมาเมื่อ ราอูล อัลฟอนซิน (Raúl Alfonsín) ชนะการเลือกตั้งประธานาธิบดี เขาได้เสนอกฎหมายแก้ไขความคุ้มครองเจ้าหน้าที่รัฐในยุคก่อนหน้า โดยแบ่งผู้ละเมิดสิทธิมนุษยชนออกเป็นสามกลุ่ม คือ 1) ผู้มีอำนาจในการตัดสินใจ 2) เจ้าหน้าที่รัฐผู้ปฏิบัติตามคำสั่งผิดกฎหมายด้วยความโหดเหี้ยม และ 3) เจ้าหน้าที่รัฐผู้กระทำตามคำสั่งเพียงอย่างเดียว ซึ่งอัลฟอนซินระบุให้มีการดำเนินคดีกับเพียงเจ้าหน้าที่รัฐสองกลุ่มแรกเท่านั้น ขณะที่กลุ่มสุดท้ายจะยังได้รับการนิรโทษกรรมต่อไป เช่นเดียวกับผู้เสียหายที่ยังคงอยู่ในประเทศ

เดือนธันวาคมปี 1983 กฎหมายนิรโทษกรรมฉบับนี้ถูกยกเลิกได้สำเร็จ ตามมาด้วยการก่อตั้ง “คณะกรรมการว่าด้วยผู้ถูกบังคับสูญหายแห่งชาติ” (the National Commission on the Disappearance of Persons) เพื่อแสวงหาความจริงของผู้ถูกบังคับสูญหายในยุคเผด็จการทหาร และสามารถนำผู้นำกองทัพเก้าคนเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมได้ ซึ่งต่อมามีผู้นำกองทัพจำนวนถึงห้าคนถูกตัดสินว่ามีความผิด โดยในจำนวนผู้ถูกตัดสินโทษเหล่านั้นมีถึงสองคนที่ได้รับคำตัดสินจำคุกตลอดชีวิต ถือว่าเป็นการดำเนินคดีต่อผู้นำทหารครั้งแรกของทวีปละตินอเมริกา

ประเทศชิลีถูกรัฐประหารภายใต้การนำของ “เอากุสโต ปิโนเช” (Augusto Pinochet) เมื่อปี 1973 ทำให้ในปีดังกล่าวมีผู้เสียชีวิตและถูกบังคับสูญหายถึง 1,200 คน และยังมีการคุมขัง ซ้อมทรมาน อีกเป็นจำนวนมาก การบังคับสูญหายเกิดขึ้นต่อเนื่องจนถึงปี 1977 ขณะที่การซ้อมทรมานและการลอบสังหารกว่าจะยุติลงก็ต้องรอให้ถึงปี 1990 ที่มีความพยายามเปลี่ยนผ่านกลับสู่ระบอบประชาธิปไตย

ปิโนเชออกกฎหมายนิรโทษกรรมในปี 1978 ให้แก่ “ผู้กระทำความผิดในขณะที่รัฐประกาศใช้สถานการณ์เข้าควบคุมพื้นที่ (State of Siege) ระหว่างวันที่ 11 กันยายน 1973 จนถึงวันที่ 10 มีนาคม 1978” ซึ่งกล่าวอ้างเพื่อความปรองดองของชาติคล้ายกับที่รัฐบาลทหารอาร์เจนตินาทำ ซึ่งผู้ต่อต้านอำนาจรัฐและผู้ถูกอำนาจรัฐละเมิดกลับไม่ได้ประโยชน์มากนัก เพราะส่วนมากเสียชีวิตหรือลี้ภัยออกนอกประเทศไปแล้ว

เดือนสิงหาคมปี 2003 ได้มีการพยายามออกกฎหมายเพื่อแก้ไขการนิรโทษกรรมตัวเองของปิโนเชอีกครั้ง โดยเปิดโอกาสให้ผู้ที่ส่วนเกี่ยวข้องกับการเสียชีวิตหรือบังคับสูญหาย และเจ้าหน้าที่ผู้ที่เพียงปฏิบัติตามคำสั่งเท่านั้น เข้าสู่กระบวนการสอบสวนที่มีโอกาสทำให้ถูกยกเว้นการดำเนินคดีตามหลัง มีการย้ายคดีละเมิดสิทธิมนุษยชนทั้งหมดออกจากศาลทหารสู่ศาลพลเรือน และตั้งคณะกรรมการว่าด้วยการสืบสวนกรณีซ้อมทรมานในยุคทหารขึ้น กระบวนการข้างต้นไม่รวมกลุ่มบุคคลที่มีส่วนในการตัดสินใจ สั่งการ หรือวางแผนในการละเมิดสิทธิมนุษยชน

ดังนั้นกระบวนการนิรโทษกรรมในยุคของรัฐบาลพลเรือนที่ตามหลังมาจึงไม่ได้มีเป้าหมายเพื่อการปกป้องผู้กระทำผิดหรือปกปิดอาชญากรรมโดยรัฐ แต่เป็น “นิรโทษกรรมแบบมีเงื่อนไข” ที่มุ่งค้นหาความจริง จนทำให้เดือนพฤศจิกายน 2004 สังคมชิลีสามารถระบุผู้ถูกทรมานในยุคดังกล่าวได้มากถึง 27,000 คน และนำมาสู่ข้อเสนอในการจ่ายเงินเยียวยาต่อไป

ประเทศเอล-ซัลวาดอร์ มีสงครามกลางเมืองและความขัดแย้งสูงระหว่างปี 1980 ถึงปี 1991 ระหว่างกลุ่มติดอาวุธฝ่ายซ้ายและกองกำลังทหารฝ่ายรัฐบาล ความขัดแย้งนี้ทำให้มีผู้เสียชีวิตโดยประมาณมากถึง 75,000 คน

ความขัดแย้งนี้ทำให้สหประชาชาติเข้ามามีส่วนสำคัญในการตั้งคณะกรรมการที่มีหน้าที่ในการสนับสนุนการปฏิรูปกองทัพ และการค้นหาความจริงของการละเมิดสิทธิมนุษยชนขึ้นในปี 1992 คณะกรรมการชุดดังกล่าวประกอบไปด้วยเจ้าหน้าที่ต่างชาติจำนวนมาก และมีหน้าที่ในการค้นหาความจริงท่ามกลางความขัดแย้งตลอดหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา

จากการเข้ามามีส่วนร่วมของสหประชาชาติส่งอิทธิพลให้รัฐสภาเอล-ซัลวาดอร์ออกกฎหมายนิรโทษกรรมในปี 1992 เช่นเดียวกัน การนิรโทษกรรมครั้งนี้มีผลต่อผู้ที่กระทำอาชญากรรมทางการเมือง ผู้ที่ทำให้เกิดความแตกแยกทางการเมือง และผู้ที่กระทำความผิดทั่วไปต่อผู้อื่นอย่างต่ำ 20 คน การนิรโทษกรรมครั้งนี้ไม่รวมผู้ที่ถูกคณะลูกขุนตัดสินว่ามีความผิดสมบูรณ์ (Convicted by Juries) และผู้ที่ถูกกล่าวหาโดยคณะกรรมการค้นหาความจริง เท่ากับว่าผู้ที่มีรายชื่ออยู่ในการกล่าวหาหรือสืบสวนของคณะกรรมการค้นหาความจริงจะไม่ได้รับการนิรโทษกรรม

ต้นปี 1993 คณะกรรมการค้นหาความจริงได้เผยแพร่รายงานฉบับสุดท้าย ซึ่งมีรายชื่อของผู้มีอำนาจในกองทัพและชื่อของประธานศาลฎีการวมถึง 40 คนอยู่ในรายงานดังกล่าว ทำให้รัฐบาลที่ต้องการลดการถูกคุกคามจากกองทัพตัดสินใจขยายขอบเขตของการนิรโทษกรรมให้ครอบคลุมกลุ่มคนดังกล่าว

นิรโทษกรรมฉบับดังกล่าวส่งผลให้การย้อนกลับไปสืบสวนหรือจดจำเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในอดีตอย่างเป็นทางการไม่สามารถเกิดขึ้นได้โดยง่าย แม้ว่าหลายฝ่ายจะมองว่าการนิรโทษกรรมฉบับนี้ทำให้สังคมเอล-ซาวาดอร์ เริ่มเข้าสู่กระบวนการปรองดองระดับชาติก็ตาม ด้วยเหตุนี้ภาคประชาสังคมจึงยังคงเคลื่อนไหวในประเด็นดังกล่าวต่อไป

ประเทศกัวเตมาลามีการรัฐประหารครั้งใหญ่ในปี 1954 จนนำมาสู่การกดขี่และสงครามกลางเมืองรัฐบาลตอบโต้กลุ่มติดอาวุธด้วยการกำจัดพลเรือนที่สนับสนุนกลุ่มติดอาวุธ ด้วยเหตุนี้จึงมีการคุกคามสิทธิมนุษยชนเป็นวงกว้าง มีพลเรือนเสียชีวิตจากเหตุการณ์นี้มากถึง 200,000 คน ซึ่งรวมถึงการเสียชีวิตของชาวพื้นเมืองหลายหมื่นคนที่ถูกนานาชาติระบุว่าเป็นการฆ่าล้างเผ่าพันธ์ุ

ปี 1994 มีความพยายามในการยุติความขัดแย้งดังกล่าวด้วยการตั้งคณะกรรมการค้นหาความจริงด้านการละเมิดสิทธิมนุษยชน และการออกกฎหมายว่าด้วยการกระทำความรุนแรงต่อประชากรแห่งกัวเตมาลา ทั้งหมดนี้ได้รับการสนับสนุนเป็นอย่างมากจากสหประชาชาติ และทำให้เกิดการสืบสวนกรณีละเมิดสิทธิมนุษยชน ฆาตกรรม และการบังคับสูญหายขึ้นเป็นจำนวนมาก

ทั้งหมดนี้นำมาสู่การออกกฎหมายนิรโทษกรรมในปี 1996 ที่ครอบคลุมทั้งฝ่ายรัฐและฝ่ายตรงกันข้าม อย่างไรก็ตามกฎหมายฉบับนี้แบ่งผู้ละเมิดสิทธิมนุษยชนที่จะได้รับการนิรโทษกรรมออกเป็นสามกลุ่ม คือ 1) อาชญากรรมทางการเมือง เช่น การกบฎ หรือการกระด่างกระเดื่องต่ออำนาจรัฐ 2) อาชญากรรมทั่วไปที่เชื่อมโยงไปถึงสงครามกลางเมืองภายใต้ความเชื่อทางการเมือง และ 3) อาชญากรรมที่เกี่ยวข้องกับการฆ่าล้างเผ่าพันธ์ุ ซ้อมทรมาน และการบังคับสูญหาย ซึ่งกฎหมายนิรโทษกรรมครอบคลุมให้เพียงอาชญากรรมกลุ่มหนึ่งและกลุ่มสองเท่านั้น ขณะที่กลุ่มที่สามยังสามารถถูกฟ้องร้องดำเนินคดีได้อยู่

นอกจากนี้ยังทำให้คดีที่ยังอยู่ในขั้นตอนของศาลทหารถูกย้ายมาสู่ศาลอุทธรณ์ ซึ่งศาลอุทธรณ์ต้องส่งเอกสารคดีทั้งหมดไปให้คณะกรรมการค้นหาความจริงด้วย ขณะที่การละเมิดสิทธิมนุษยชนที่ไม่ถูกคุ้มครองจากกฎหมายนิรโทษกรรม เพราะไม่ได้มีแรงจูงใจทางการเมือง ยังคงสามารถถูกดำเนินคดีได้ตามปกติ

อย่างไรก็ตาม องค์กร Human Rights Watch รายงานไว้ในปี 2008 ว่า รัฐบาลกัวเตมาลาไม่ได้รับความร่วมมือจากกองทัพและองค์กรอื่นมากนักในการนำตัวผู้ถูกกล่าวหามาดำเนินคดี ขณะเดียวกันเจ้าหน้าที่ตำรวจก็ไม่ได้ให้ความคุ้มครองที่เหมาะสมกับผู้พิพากษา อัยการ และพยาน ที่เกี่ยวข้องกับคดีสำคัญทางการเมือง ทำให้จำนวนคดีสังหารหมู่ถึง 650 คดีเป็นอย่างต่ำมีการดำเนินคดีไปอย่างยากลำบาก

อย่างไรก็ตามยังคงมีการเรียกร้องให้รัฐบาลทำให้กองทัพโปร่งใสและเผยแพร่เอกสารที่เกี่ยวข้องอย่างสม่ำเสมอ

ประเทศอุรุกวัยเกิดรัฐประหารในปี 1973 ถึงแม้จะไม่ได้มีกรณีบังคับสูญหายเป็นจำนวนมากแบบประเทศอื่น แต่มีการซ้อมทรมานและคุมขังเป็นจำนวนมาก โดยประชากรทุกๆ 50 คน จะมีประชากรหนึ่งคนที่เคยถูกจับกุม สอบสวน และซ้อมทรมาน อย่างไรก็ตามกรณีของประเทศอุรุกวัยนั้นทหารเป็นผู้ริเริ่มในการเปลี่ยนผ่านและหาทางลงจากอำนาจ จึงทำให้พวกเขายังมีบทบาทสำคัญในการเปลี่ยนผ่านมากกว่าประเทศอื่นในภูมิภาค

ด้วยเหตุนี้ทำให้ช่วงการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยประเทศอุรุกวัยไม่ได้ริเริ่มที่จะขุดหาความจริงในอดีตเพื่อเล่นงานผู้นำกองทัพ ยกเว้นกับกรณีที่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนขั้นร้ายแรงเท่านั้น โดยการเปลี่ยนผ่านครั้งแรกเริ่มจากการนิรโทษกรรมในปี 1985 ที่มุ่งปล่อยนักโทษในคดีการเมืองออกจากเรือนจำ คืนอสังหาริมทรัพย์และค่าปรับต่างๆ ให้แก่ผู้เสียหาย ความก้าวหน้าสำคัญ คือ การนิรโทษกรรมในหมวดหมู่นี้ไม่นับรวมเจ้าหน้าที่ของรัฐ 

การนิรโทษกรรมครั้งนี้นำมาสู่การตั้ง “คณะกรรมการว่าด้วยการสูญหายของบุคคล” ในปี 1985 ซึ่งคณะกรรมการนี้สามารถระบุกรณีบังคับสูญหายได้ถึง 164 กรณี แต่การสืบสวนครั้งนี้ไม่นับรวมกรณีการทรมานและการคุมขังอย่างไม่เป็นธรรม ที่ถือว่าเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดของประเทศอุรุกวัย

ด้วยเหตุนี้ทำให้ปี 1985 มีคดีเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของศาลเป็นจำนวนมากเหนือความคาดหมาย ขณะเดียวกันกองทัพก็ปฏิเสธการเข้าสู่กระบวนการสืบสวนต่างๆ และเริ่มส่งสัญญาณข่มขู่ว่าจะก่อความไม่สงบ โดยเฉพาะเมื่อรัฐบาลพลเรือนเคยสัญญากับผู้นำกองทัพแล้วว่าพวกเขาจะไม่ถูกดำเนินคดีตั้งแต่ปี 1984 ด้วยเหตุนี้จึงเกิดนิรโทษกรรมฉบับที่สองตามมาในปี 1986 ที่หลีกเลี่ยงคำว่า “นิรโทษกรรม” ในตัวบทกฎหมาย และขยายความคุ้มครองเพื่อประนีประนอมกับผู้นำกองทัพให้การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองดำเนินต่อไปได้ โดยคุ้มครองการละเมิดกฎหมายของเจ้าหน้าที่รัฐเพราะสาเหตุทางการเมือง การทำตามหน้าที่ และการทำตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาแต่เพียงเท่านั้น

ปี 1989 ภาคประชาสังคมรวบรวมรายชื่อประชาชนขอทำประชามติเพื่อยกเลิกกฎหมายนิรโทษกรรมฉบับปี 1986 แต่แพ้ไปด้วยคะแนนร้อยละ 57.53 ต่อ 42.47 จากจำนวนผู้มาใช้สิทธิทั้งหมด

ต่อมาในการเลือกตั้งปี 2000 ได้มีการริเริ่มแนวคิดที่จะตั้งคณะกรรมการค้นหาความจริงขึ้นมาอีกครั้ง เพื่อสืบหาชะตากรรมของผู้ถูกบังคับสูญหายระหว่างปี 1973 ถึงปี 1985 และประธานาธิบดีอุรุกวัยประกาศในปี 2003 ว่า จะมีการจ่ายเงินเยียวยาให้ครอบครัวของผู้เสียชีวิตระหว่างถูกจับกุมในยุคดังกล่าว